Usurpación de identidades indígenas: la “autoadscripción calificada” y el “vinculo efectivo”, una combinacion errática

Cortesía: Alianza por la Libre Determinación y la Autonomía

El pasado 09 de agosto se conmemoró el “Día internacional de los pueblos indígenas”, instituido por la ONU el 23 de diciembre de 1994, que tiene como propósito poner luz sobre la situación y la condición de estos pueblos en el mundo. En este año 2022 el tema de la conmemoración fue “El papel de las mujeres indígenas en la preservación y transmisión del conocimiento tradicional”, y fueron muchas las actividades en torno a esta problemática; siendo particularmente visibles los conversatorios de los liderazgos de colectivos de mujeres que se avocaron a realizar el balance de las cosas, poniendo de relieve su creciente empoderamiento, sus avances, así también los retos y desafíos.

En Chiapas, entre otras actividades, el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana (IEPC) convocó a un foro de reflexión en la materia, que se celebró en San Cristóbal de Las Casas (10 de agosto), y uno de los temas versó sobre la “autoadscripción calificada” ¿Qué es esto y por qué fue puesto como un tema relevante en el debate en este foro? De ello me ocupo en esta contribución.

Hoy día existen 30 asientos en la Cámara de Diputados que están reservados para ser ocupados por personas indígenas: 21 curules corresponden a Distritos elegidos por Mayoría Relativa (MR), y 9 formulas indígenas (RP) en las listas de las 5 Circunscripciones. Sin embargo, no existe certeza sobre quiénes de las personas que los ocupan, son, efectivamente, indígenas; en virtud que existe la duda sobre sí “la constancia” que presentaron como “prueba” del “vínculo efectivo”, fue obtenida de manera fraudulenta en el “mercado de constancias” que se abrió, cuando los partidos políticos las buscaban, para cumplir con el requisito que el INE estableció para el registro de las candidaturas indígenas

¿Cómo ha operado el fraude a la ley del mercado de constancias de identidad indígena en las elecciones federales?

Varios de estos casos de usurpación de la identidad indígena se documentaron en los años 2018 y 2021, dando cuenta que, en Chiapas, la mayoría de los escaños reservados (Distrito I, Palenque; Distrito 2, Bochil; Distrito 3, Ocosingo; Distrito 5, San Cristóbal de Las Casas y Distrito 11, Las Margaritas) han sido ocupados por personas que no son reconocidas como integrantes de una comunidad de un pueblo indígena[1].

Dada la recurrencia del fenómeno, y teniendo ya enfrente el escenario de 2024, en el que todo indica que el problema volverá a repetirse, es necesario dilucidar sobre cuál es la debilidad normativa que permite la suplantación de la identidad indígena. De esto me ocupo ahora.

La autoadscripción simple y la autoadscripción calificada

¿A quién reconocer como indígena? Este ha sido un debate de largo aliento. En el artículo 2do de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2001), quedó dicho lo siguiente “La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.”. Redacción muy cercana a lo que había quedado dicho en el Convenio 169 de la OIT sobre PI y Tribales en Países Independientes (1989), en el artículo 1.2. “La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.”. Mientras que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), refrendó este criterio en los siguientes términos: “Artículo 33-1.- Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones. […].”.

A este criterio se le ha llamado “autoadscripción”. La autoadscripción se entiende como un derecho fundamental, consistente en el reconocimiento que realiza una persona en el sentido de pertenecer a un pueblo o comunidad indígena, con base en sus propias concepciones: “Por tanto, el criterio fundamental para determinar si una persona es integrante o forma parte de un pueblo o comunidad indígena consiste en el derecho a la autoadscripción, es decir, la facultad de grupos e individuos de identificarse con alguno de los pueblos indígenas y así gozar de los derechos que de esa pertenencia se derivan, lo que a su vez implica derechos o medidas diferenciadas, lo cual tiene su base última en el reconocimiento respeto de la dignidad de las personas, pues el individuo mismo puede y debe definir su adjudicación étnico-cultural.”[2].

Ningún Estado o sus instituciones, tiene el derecho a imponer una definición de quién es o no indígena; o incluso, ninguna persona tiene el derecho de cuestionar la autoadscripción de otra persona. Son los propios indígenas, primero a título personal (derecho individual-2º Constitucional y C-169 OIT) quienes ejercen el derecho a la autoadscripción o autoidentificación.

Este criterio quedó recogido en la Jurisprudencia 12/2013, de rubro “Comunidades indígenas: el criterio de autoadscripción es suficiente para reconocer a sus integrantes.”. A este criterio se le llamó “autoadscripción simple”: “[…] el hecho de que una persona o grupo de personas se identifiquen y autoadscriban con el carácter de indígenas, es suficiente para considerar que existe un vínculo cultural, histórico, político, lingüístico o de otra índole con su comunidad […][3].

Pero, pronto, los hechos demostraron que tal presunción de que los vínculos eran suficientes para probar que alguien era indígena resultó equivocada; ya que no todas las personas que se han autoadscrito como indígenas, efectivamente lo son, sino que podrían usarla de manera instrumental para sacar provecho de tal declaración.

Para resolver la usurpación de candidaturas indígenas que ya se había presentado desde 2004, el Instituto Nacional Electoral (INE) propuso una autoadscripción probada por constancias de demostraciones de tales “vínculos” (Acuerdo INE/CG508/2017, p.47)[4], al desplegar una Acción Afirmativa Indígena para llevar legisladores (en paridad) a la Cámara de Diputados, que estableciera la obligatoriedad de una “cuota indígena” (2017).

Pero esta medida fue impugnada por liderazgos indígenas ante de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Sala Superior recibió distintos medios de impugnación en contra de la medida del INE, en particular el de la autoadscripción simple. Reconoció como fundado el agravio, y propuso que los “vínculos” deberían ser sustentados por evidencias, a través de constancias[5], y resolvió: “[…] a fin de garantizar la eficacia de la medida implementada por el Instituto Nacional Electoral debe exigirse a los que pretendan ser postulados bajo esta acción afirmativa una autoadscripción calificada que pueda ser demostrada con medios de prueba.” (SUP-RAP-726/2017 Y ACUMULADOS)[6].

Estas pruebas serían constancias que probarían el “vinculo efectivo” del candidato con la comunidad, de la que decía pertenecer. Correspondería al partido político que postularía a la/el candidato a realizar el acopio de las “pruebas” e incorporar las constancias a la hora del registro de la postulación.

¿A quién reconocer como indígena? En la sentencia quedó dicho que el vínculo efectivo, debería acreditarse con las constancias que permitieran comprobar lo siguiente:

“1) Ser originaria/o o descendiente de la comunidad y contar con elementos que acrediten su participación y compromiso comunitario.

2) Haber prestado en algún momento servicios comunitarios, o desempeñado cargos tradicionales en la comunidad, población o Distrito por el que pretenda ser postulada,

3) Haber participado en reuniones de trabajo tendentes a mejorar dichas instituciones o para resolver los conflictos que se presenten en torno a ellas, dentro la población, comunidad o Distrito indígena por el que pretenda ser postulada, o

4) Ser representante de alguna comunidad o asociación indígena que tenga como finalidad mejorar o conservar sus instituciones.”

Como puede leerse, los criterios sobre el “vínculo efectivo” son tan amplios y generales, que cualquier persona que tuviera la pretensión de una candidatura en un Distrito indígena, podría probarlo, ante la laxitud de los mismos. Y su partido, no batalló mucho para conseguirla, ya que las personas autorizadas para emitir la constancia fueron igual de amplias e imprecisas: autoridades comunales; la asamblea general comunitaria; “[…] o cualquier otra con representación conforme al sistema normativo vigente en la comunidad.”.

Fue así que la combinación autoadscripción calificada-vínculo efectivo resultó errática, y ha sido esta fórmula el motivo por el cual la Acción Afirmativa Indígena, ha resultado un fracaso, en México.

Su formulación ha favorecido la suplantación de identidades indígenas, ya que tal y como ha sido formulada, personas indígenas reconocidas por sus comunidades no han podido ocupar los escaños que legítimamente les corresponden.

Y fueron cientos de constancias las que se emitieron en un mercado, en donde la corrupción manchó por igual a asambleas; a autoridades comunitarias y ejidales; y obviamente, a los partidos políticos, sin que las autoridades electorales fueran ajenas a esta gran impostura.

¿Qué se espera para 2024?: lo mismo; ocurrirán los mismos problemas de usurpación de identidad. En el mes de julio, el INE realizó una rápida “consulta” en la que aplicó un cuestionario, que preguntaba, entre otras cosas, sobre cómo mejorar los filtros sobre quiénes debían otorgar la constancia del vínculo efectivo. Pregunta que abría un listado, por opción múltiple, sobre posibles actores que puedan entregarla. El cuestionario de la “consulta”, era tan laxa y general, que refrendó los lineamientos del INE, tal y como están formulados desde 2017; por lo que es previsible que el fenómeno de la usurpación vuelva a presentarse.

Cambiar de paradigma: de comprobar “el vínculo” a comprobar “la pertenencia”

Frente a la pregunta ¿A quién reconocer como indígena, para que legítimamente ocupe uno de los escaños reservados para personas indígenas en la Cámara de Diputados, en México? A continuación, expongo algunas ideas detonantes para motivar la reflexión y moverse del lugar a donde el TEPJF ha anclado la discusión.

1.- Mantener el criterio de la autoadscripción calificada. En 2013, la Suprema Corte de Justicia emitió la tesis del rubro: “PERSONAS INDÍGENAS. ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. AUTOADSCRIPCIÓN”, “[…] la cual ha fijado el criterio la condición de autoadscripción tiene que descansar en una consideración completa del caso, basada en constancias y actuaciones..”[7].  Por lo que las pruebas de una autoadscripción calificada, parecen ser inevitables.

2.- La autoadscripción calificada debe comprobar la pertenencia a una comunidad indígena, de toda persona, hombre o mujer, que tenga aspiraciones a ocupar algún cargo que represente a una comunidad o pueblo indígena; ya sea en la Cámara de Diputados, o de Senadores; en los Congresos estatales, y en los ayuntamientos municipales que tengan regidurías étnicas o despachos de atención de Pueblos Indígenas, entre otros.

3.- Todo aspirante debe integrar personalmente un expediente de comprobaciones, que demuestre su origen comunitario. Puede contener la documentación básica, como acta de nacimiento y constancias escolares, y otras. Y si le es posible, también incorporar la documentación de sus padres y/o abuelos que pruebe la ascendencia de un linaje comunitario. En caso de falta de documentos, puede ser testimonial ante la autoridad comunitaria y/o municipal.

4.- Ningún partido político tendrá injerencia en este proceso; lo que podría ayudar a des-partidizar los perfiles de los candidatos.

5.- La/el aspirante integra un expediente, que contiene i.- una carta de autoadscripción o conciencia de grupo; ii.- pruebas documentales de su origen en una comunidad de un pueblo indígena; iii.- constancia de pertenencia que otorga la autoridad comunitaria/municipal.

Esta carta debe ser considerada un trámite administrativo, que, al demostrar su origen de manera documental, son evidencias que serán presentadas ante la autoridad. Al estar completo, esta carta no podrá ser negada a nadie, ya que es un legítimo derecho de un ciudadano o ciudadana aspirar a una candidatura. Incluso, eventualmente, esta constancia podría ser un formato que podría emitir el INE para evitar su politización.

Este expediente prueba que una persona tiene la calidad indígena y que su comunidad lo reconoce como tal, como uno de sus miembros.

6.- El Instituto Nacional Electoral emitiría una acción afirmativa para recibir esta documentación física en ventanilla, en todos los Distritos del país, en donde haya comunidades indígenas. El registro de aspirantes estará abierto todo el año, sin que la/el aspirante sea acusado de actos adelantados de campaña.

Para verificar que efectivamente la comunidad en cuestión es una comunidad indígena, puede consultarse el “Catalogo de comunidades indígenas 2010, del INEGI” (https://www.inpi.gob.mx/localidades2010-gobmx/). Será una referencia para el cotejo, desde el INE, para recibir el expediente.

7.- El INE integrará un “Padrón nacional de aspirantes a candidaturas indígenas”. Al momento de la integración de las candidaturas, ya abierto el periodo electoral, todo partido político deberá postular únicamente candidatas/os que se encuentren registrados en el padrón de aspirantes, lo que dará certeza jurídica al proceso.

8.- Al tener esta posibilidad, de no depender de los partidos políticos las comunidades tendrían la oportunidad de promover sus propias candidaturas, al estimular a miembros de su comunidad, hombres y mujeres, para que se inscriban en este padrón de candidatas y candidatos, que sean integrantes legítimos de sus comunidades; y de esta forma los partidos políticos podrán seleccionar candidaturas idóneas que gocen del apoyo comunitario.

Así, a la pregunta de ¿A quién reconocer como indígena?, la respuesta ya no será “el que tenga vínculo con la comunidad”, sino el que pruebe que tiene pertenencia a una comunidad de un pueblo indígena.

Así las cosas, esta es solo una propuesta, que puede ser desechable; pero que se propone estimular la reflexión y el debate, para moverse de lugar y superar la parálisis a la que ha conducido “la prueba del vínculo”.

[1] Araceli Burguete Cal y Mayor. 21 julio, 2018. Usurpación y despojo de candidaturas indígenas en Distritos electorales federales en Chiapas. https://www.chiapasparalelo.com/opinion/2018/07/usurpacion-y-despojo-de-candidaturas-indigenas-en-distritos-electorales-federales-en-chiapas/. Ángeles Mariscal 26 julio, 2018. Ex secretarios del gobierno de Chiapas falsificaron documentos para obtener candidaturas y llegar al Congreso de la Unión.  https://www.chiapasparalelo.com/noticias/chiapas/2018/07/ex-secretarios-del-gobierno-de-chiapas-falsificaron-documentos-para-obtener-candidaturas-y-llegar-al-congreso-de-la-union/. Por Araceli Burguete Cal y Mayor 27 enero, 2021. Usurpación de Distritos Electorales Indígenas en Chiapas 2021, otra vez Bochil!!!  https://www.chiapasparalelo.com/opinion/2021/01/usurpacion-de-distritos-electorales-indigenas-en-chiapas-2021-otra-vez-bochil/. Por Araceli Burguete Cal y Mayor. 10 abril, 2021. Usurpación de la identidad indígena en distritos electorales federales en Chiapas, en las elecciones 2021. Disponible en:  https://www.chiapasparalelo.com/opinion/2021/04/usurpacion-de-la-identidad-indigena-en-distritos-electorales-federales-en-chiapas-en-las-elecciones-2021/.

[2] DOF: 11/04/2019. ACUERDO del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por el que se acata la Sentencia SG-JDC-153/2018 dictada por la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Obtenido de: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5557560&fecha=11/04/2019#gsc.tab=0

[3] Jurisprudencia 12/2013. Obtenido de https://mexico.justia.com/federales/jurisprudencias-tesis/tribunal-electoral/jurisprudencia-12-2013/

[4] Acuerdo INE/CG508/2017. Disponible en: chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://igualdad.ine.mx/wp-content/uploads/2018/09/Acuerdo-INE-CG508-2017.pdf

[5] González, Jorge, (2008). La redistritación electoral y la participación política de los pueblos indígenas en México. Balance y perspectivas (2006-2009). Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Núm. 121. UNAM, pp. 173-211.

[6] SUP-RAP-726/2017 Y ACUMULADOS, 14 de diciembre de 2022. Obtenido de: https://www.te.gob.mx/sentenciasHTML/convertir/expediente/SUP-RAP-00726-2017

[7] Suprema Corte de Justicia, 2013. Tesis. PERSONAS INDÍGENAS. ÁMBITO SUBJETIVO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. AUTOADSCRIPCIÓN. Obtenido de: https://sjf.scjn.gob.mx/SJFSem/Paginas/Reportes/ReporteDE.aspx?idius=24712&Tipo=2