Desafíos locales en la 4T(1 de 2)

En parte, las reflexiones que siguen se nutren de los intercambios y el diálogo que tuvimos con un selecto grupo de académicos y estudiantes en el Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales de la Universidad Veracruzana. En efecto, el día 29 del mes que acaba de concluir, nos reunimos en un conversatorio (esa modalidad muy actual que aún nos queda como reliquia arqueológica de la comunicación interpersonal que ya no prospera mucho en la era de la virtualidad) con el propósito de compartir puntos de vista acerca de los retos que las administraciones locales tienen en la llamada 4T. Se me concedió el honor de ofrecer un encuadre sobre el tema, como una suerte de fondo a través del cual pudiera producirse una conversación provechosa entre nosotros. Como resulta prácticamente imposible condensar en unas pocas líneas la riqueza de las opiniones ahí compartidas, me limito a exponer algunas ideas que serán expuestas en esta y en una siguiente entrega.

 Con el inicio del nuevo gobierno federal se ha nutrido el debate público por las diversas medidas, iniciativas y propuestas que se han difundido por diferentes medios. Las elecciones de 2018 arrojaron un nuevo mapa electoral en el país. No solo hubo alternancia en la presidencia de la república, sino que también se produjeron relevos en algunos de los estados y ayuntamientos del país.

Una nueva correlación de fuerzas también se alcanzó en el Congreso de la Unión. En el caso particular de la Cámara de diputados los partidos más fuertes quedaron reducidos a su mínima expresión. Tanto el PRI como el PAN sufrieron las peores derrotas de su historia. En ese sentido, Morena es actualmente el partido que tiene la mayoría en esa cámara como no se veía desde 1997.

El actual gobierno federal ha iniciado con muchos ímpetus y una inusitada rapidez con el fin de realizar los cambios que se propuso desde la campaña. Un recuento inicial incluiría, por ejemplo, la disminución de los salarios de la alta burocracia, la cancelación del nuevo aeropuerto, la Guardia Nacional, el combate al robo de combustible, el despido de funcionarios del gobierno y la obligación de transparentar su patrimonio; sin olvidar desde luego el buque insignia que caracteriza a la 4T, el combate a la corrupción; entre otros temas relevantes.

En el frente externo, aunque se ratifica como principio la doctrina Estrada, el gobierno de la república ha tenido que salir al paso del conflicto en Venezuela, existe un potencial foco de conflicto con algunos gobiernos que han decido apoyar a la oposición al régimen de Nicolás Maduro. Al mismo tiempo, está el problema de los migrantes centroamericanos que pasan por el país y que tramitan visas humanitarias a fin de llegar a los Estados Unidos, cuando en sus países de origen se viven situaciones delicadas de violencia y pobreza.

En todos estos ámbitos el gobierno de López Obrador ha soportado si no una abierta oposición, al menos sí se han manifestado algunas voces en contra. Algunos gobiernos estatales, por ejemplo, han protestado tanto por la designación de los coordinadores estatales, la asignación de recursos y la falta de los mismos y, más recientemente, por el desabasto de combustible. Particularmente relevante ha sido el papel que ha tenido el gobierno de Jalisco en estos temas. Sin embargo, los que han brillado por su ausencia han sido los municipios, pese a que muchas de las iniciativas y conflictos que hoy vivimos se recrudecen justamente en ese orden de gobierno.

En México, nuestro sistema político y administrativo se divide en términos gruesos en gobierno federal, gobiernos estatales y municipales. En todo el territorio nacional existen 2,456 municipios y, en este sentido, constituyen las autoridades más inmediatas con las que a menudo tiene contacto la ciudadanía, aunque no es difícil encontrar expresiones que hacen patente una separación entre autoridades y representados. Si bien pueden ensayarse distintas formas de agruparlos con fines analíticos, no hay que perder de vista la enorme complejidad que tenemos no sólo por la cantidad de ellos sino, además, por la diversidad de condiciones institucionales, físicas, culturales, económicas, políticas e incluso ambientales en cada uno de los municipios existentes en el país. 

Las administraciones locales dependen de las participaciones federales por encima del 80% de los recursos disponibles. El estado de Chiapas, por ejemplo, se beneficia en poco más del 90% de los recursos que le envía la federación y aunque en Veracruz el porcentaje es un poco menor, no es menos cierto que la mayoría de sus municipios reciben financiamiento significativamente del presupuesto federal. 

Más allá de estas asimetrías que, por supuesto, hacen extremadamente vulnerables a las administraciones locales, en tanto que se encuentran supeditadas a los recursos que la federación entrega para afrontar sus compromisos locales, lo cierto es que no se trata del único problema que los ayuntamientos se ven obligados a encarar.

Por paradójico que pudiera parecernos, las alcaldías del país han mejorado sus finanzas al menos desde el último tramo de la administración del presidente Zedillo y no se diga con las de Fox, Calderón y Peña Nieto, aunque en este último una hubo reducción importante derivada de la caída de los precios del petróleo. En general, han dispuesto de mayores recursos, pero eso no se refleja en la calidad de los servicios que están obligados a proveer. De acuerdo con información del Instituto Mexicano para la Competitividad, aproximadamente el 40% de la ciudadanía considera que los servicios que ofrece sus gobiernos locales son deficientes. 

¿Qué es lo que sucede en los ayuntamientos, entonces? Déjenme ilustrar esto con el caso del municipio de Guadalajara. En 2015, durante las campañas a la alcaldía, se supo que ese año ejercería un presupuesto de 5,228 millones de pesos; de los cuales 4,789 millones se invertían en gasto corriente, es decir, en salarios de los burócratas municipales y servicios generales prestados a la administración. Esto quiere decir que el 91.6% de su propuesto se gasta sobre todo en mantener a la administración. El remanente habría que repartirlo entre el pago de la deuda y el gasto de inversión. Con otras palabras, al ayuntamiento de Guadalajara era incapaz de atender necesidades sociales de sus ciudadanos porque evidentemente no le alcanza con lo que tiene; puesto que el gasto de inversión en ese entonces no llegaba ni al 4%. El caso es ilustrativo porque esta realidad me temo es la que se presenta en la mayoría de las administraciones municipales del país. Como se ha informado reiteradamente en Chiapas Paralelo, el ayuntamiento de Tuxtla, por ejemplo, no está tan alejado de lo que ha sucedido en otras ciudades del país: municipios ahogados en deudas, con una enorme burocracia y una manera de gastar los recursos públicos que resulta poco eficiente, por decirlo de una manera amable. Así, los ayuntamientos son el resultado de una frágil administración acechada por una diversidad de actores para la extracción de recursos que se asumen por derecho propio. 

Si sus presupuestos dependen, como hemos dicho, en buena medida de lo que envía la federación, la cosa empieza a complicarse un poco más si nos concentramos en examinar cuál es el monto de las deudas de los ayuntamientos.

En el país, los ayuntamientos más endeudados, de acuerdo con información de la Secretaría de Hacienda, son: Tijuana (Baja California), Zapopan (Jalisco), Benito Juárez (Quintana Roo), Monterrey (Nuevo León) y Tonalá (Jalisco). Todos estos municipios acumulan deudas en un rango de que va de los 960 millones hasta los casi 2 mil millones de pesos.

Después del desastre en las finanzas públicas que ha vivido Veracruz, particularmente en los 20 años, la dinámica de endeudamiento que ocurre en otras entidades resulta más o menos similar en los municipios de esta entidad diezmada por la pobreza, el desempleo y la violencia. Así, los ayuntamientos veracruzanos más endeudados son aquellos en donde se encuentran las ciudades más importantes de la entidad, es decir, Coatzacoalcos, Veracruz, Boca del Río, Túxpan, Xalapa; entre otras. Algunos municipios asumieron compromisos financieros para afrontar el problema de sus deudas que implican casi la totalidad de sus participaciones federales y un largo periodo de pago que, en algunos, rebasa el 2030. Es decir, se pactaron créditos pagaderos entre 15 y 20 años siguientes. Quizá alguno de estos acuerdos celebrados entre los ayuntamientos y diversas instituciones financieras sean ilegales, toda vez que la Ley sobre Disciplina Financiera limita las capacidades de endeudamiento de las administraciones locales. Simplemente hay que ver las fechas entre la promulgación de la ley y la firma de los acuerdos. Lo cierto es que, en la actual situación, los alcaldes están bastante acotados como para celebrar contratos financieros que no puedan solventar terminados sus periodos constitucionales de gobierno.

Foto: Diario de Coahuila, 25 enero 2019

 Por si esto no fuera suficiente, al menos desde el año 2000 ha venido creciendo significativamente la contratación de personal en los ayuntamientos. Esto ha significado un incremento sustantivo de la burocracia en ese nivel de gobierno. De acuerdo con el IMCO, de 2004 a 2014 el incremento de la burocracia en los municipios fue de alrededor de 70%, es decir, los ayuntamientos decidieron contratar más personal en más del doble de sus plantilla existente iniciado el año 2000. Otras fuente, más o menos para el mismo periodo, señalan que el incremento de la burocracia municipal puede ser incluso más alto; como lo han señalado algunos funcionarios del Instituto Nacional para el Federalismo (INAFED), quienes afirman que el aumento promedio ha sido del 80%. Es lógico que, mediante el crecimiento y la complejidad de los entornos municipales, se requiera la contratación de un mayor número de servidores públicos, pero carece de lógica alguna un crecimiento exponencial de ese tipo, salvo que sea para pagar favores políticos incrementando la nómina.

Pero las dinámicas locales tienen fecha de caducidad y una vez terminado el periodo de los alcaldes, una ejército de desempleados comienza a instaurar litigios por los despidos en las nuevas administraciones. Con frecuencia, los alcaldes tienen a ignorar estos problemas e incluso ni siquiera contar con una representación legal en los tribunales laborales; lo que implica la acumulación de laudos que deberían pagarse a los trabajadores despedidos. En otras palabras, si de por sí los municipios ya acarrean problemas graves de financiamiento, las deudas acumuladas por laudos perdidos terminan por poner una situación más vulnerable la administración local. Esto es así porque los alcaldes, irresponsablemente, deciden no hacer caso a estos asuntos bajo el argumento que no les corresponde resolver algo que ellos no crearon, pero someten a un riesgo de quebranto financiero de sus propias administraciones.

A estas alturas, resulta obvio que se necesita robustecer a los gobiernos municipales con mayores recursos para atender las necesidades que a diario la ciudadanía les plantea. En este sentido, las que parecen ser las únicas fuentes alternativas de recursos para los ayuntamientos no son más de tres, pero eso lo tocaremos en una próxima entrega. De todas formas, flota en el ambiente una pregunta que cualquier ciudadano común podría plantearse: ¿Cómo justificar la necesidad de apuntalar financieramente a los ayuntamientos ante un escenario tan terrorífico de mal manejo de recursos? Es decir, ¿Cómo solicitar a la ciudadanía el fortalecimiento de sus municipios con más dinero si han dado muestras de una gran incapacidad para administrar los fondos que son de todos?