Crisis política en municipios indígenas de Chiapas: soluciones autonómicas

Crisis política en municipios indígenas de Chiapas: soluciones autonómicas

Por  Araceli Burguete

Hyazna-mar Gutiérrez

La primera mitad de 2016 deja saldos de violencia en Chiapas, como resultado de una prolongada confrontación post electoral en el estado. Los bloqueos de carreteras y las quemas de edificios municipales en distintas regiones de la entidad son indicadores que dan cuenta de la inconformidad ciudadana frente al proceso electoral de julio de 2015 y sus resultados.  Esta conflictividad fue particularmente explosiva en los municipios de Oxchuc, Chenalhó y Chamula, repercutiendo en la sustitución de dos presidentas municipales: María Gloria Sánchez en Oxchuc y Rosa Pérez en Chenalhó; así como en el asesinato de Domingo López Tsetjol presidente, y Narciso Lunes Hernández, síndico de Chamula. Estos eventos hacen visible una situación de disputas y descomposición del tejido social intramunicipal e intracomunitario, que se vive en los municipios indígenas, particularmente los del altiplano chiapaneco.

¿Cómo se llegó a esta crisis y por qué? ¿Y qué soluciones podrían explorarse?

Para comprender las razones del acentuado deterioro de la vida social indígena en los últimos años, es necesario hacer visibles las acciones de gobierno, tanto por acción como por omisión. Recordemos que en 1994 y años siguientes, hasta nuestros días, el gobierno federal y del estado decidieron enfrentar el levantamiento armado del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), negando el reconocimiento y la materialización de los derechos autonómicos legalmente reconocidos, recurriendo al uso del dinero para socavar a las bases zapatistas y desmantelar al movimiento social campesino-indígena, usando el presupuesto público como política contrainsurgente permanente.

Mateo Gómez Gómez, 30 años, militante del PVEM, nuevo alcalde de San Juan Chamula. Foto: Chiapas Paralelo

El dinero usado para corromper sustituyó a la política, al  diálogo, a la concertación y al reconocimiento de derechos. El dinero fue la moneda de cambio en la relación del gobierno que lo ofertaba, como de  los actores sociales que lo demandaban. Mediante el dinero, las políticas gubernamentales, federales y estatales, se dirigieron a atomizar la organización social, creando de manera expresa múltiples intermediarios para dinamitar desde adentro a las comunidades, a los movimientos sociales y de esta forma hacerles perder poder y legitimidad.

Esta estrategia de atomización fue usada más recientemente, en la elección municipal de 2015. Los llamados “partidos satélites” creados como mecanismos de control en la operación electoral, se dirigieron a dividir el voto, creando liderazgos a modo, que fueran funcionales con el propósito de dirigir el triunfo de los candidatos del Partido Verde, rompiendo los equilibrios entre las fuerzas políticas más representativas en los municipios.

Este problema se hace explosivo en los contextos indígenas por el deterioro del tejido social. En 1994, frente al dilema gubernamental respecto a cómo enfrentar el conflicto armado y las demandas autonómicas, el gobierno omitió el reconocimiento de los derechos de autonomía de los pueblos indígenas chiapanecos. Hoy, después de dos décadas, estos pueblos han visto disminuir sus espacios y practicas autonómicas y no han avanzado en el reconocimiento de derechos; por el contrario ha habido retrocesos. Esta situación ha debilitado y fragmentado la institucionalidad comunitaria y la autosuficiencia, que se deteriora de manera creciente ante la pérdida de un horizonte de auto determinación.

Así las cosas, en nuestra perspectiva, la actual situación de crisis política que viven los pueblos indígenas de Chiapas, no se agota y no debe ser tratado como un conflicto post electoral, sino como una agenda pendiente desde 1994, que restituya a los pueblos indígenas de Chiapas sus derechos de libre determinación negados desde entonces. Las soluciones a la crisis deben de inscribirse en el ejercicio de derechos autonómicos.

A continuación enumeramos algunas propuestas dirigidas en ese sentido. Sabemos que el catálogo de derechos autonómicos es muy amplio y que su materialización integral debe ser resultado de una política de Estado. Sin embargo, hoy conviene avanzar por lo menos en estos tres pasos, para luego ir por más, en aproximaciones sucesivas. Por lo pronto proponemos tres reconocimientos que nos parecen imprescindibles, los tres son complementarios y juntos integran un “modelo de gobernanza”. De faltar alguno de ellos el conflicto podrá volver a irrumpir en ese espacio no regulado. Las propuestas son: 1.- Reconocimiento de los sistemas normativos electorales indígenas; 2.- Reconocimiento del gobierno indígena; y, 3.- Reconocimiento del municipio indígena.

Para poner el contexto de esos derechos, recordemos qué es lo que dicen las normas nacionales, como fundamentos a las propuestas aquí formuladas:

Artículo 2do, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (2001): “(…) El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas (…) A.- Esta constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia a la autonomía para: I.- Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural; (…) III.- Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los estados y la autonomía de la ciudad de México. En ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos político-electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales.”

Más recientemente se ha emitido legislación relacionada con derechos electorales de los pueblos indígenas y también de los derechos políticos de las mujeres, que son parte de estos pueblos.

La “Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales”, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 23 de mayo de 2014, se estableció en el Artículo 26: “3.- Los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos. Las constituciones y leyes en las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas. 4.- Los pueblos y comunidades indígenas en las entidades federativas elegirán, de acuerdo con sus principios, normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de hombres y mujeres en condiciones de igualdad, guardando las normas establecidas en la Constitución, las constituciones locales y las leyes aplicables.”

Respecto a los derechos políticos de las mujeres indígenas como parte de estos pueblos, y para garantizar su participación en dichos procesos electorales y en la integración del ayuntamiento municipal, más recientemente el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) ha creado la jurisprudencia 22/2016, en donde se establece que: “ (…) las normas de los pueblos y comunidades indígenas deben promover y respetar el derecho de voto de las mujeres tanto en su vertiente activa como pasiva. El Estado reconoce y garantiza el derecho de las comunidades indígenas para llevar a cabo las elecciones conforme a sus usos y costumbres; no obstante, tal derecho no es ilimitado ni absoluto. (…) Lo anterior, en atención a que su ejercicio debe de estar invariablemente regido por las normas y los principios establecidos en la Constitución federal y en los tratados tuteladores de derechos fundamentales suscritos por el Estado Mexicano, entre los cuales está la obligación de garantizar la participación de las mujeres en condiciones de igualdad frente a los hombres.”  (“Los sistemas normativos indígenas deben garantizar el derecho de las mujeres a votar y ser votadas: TEPJF”. http://www.trife.gob.mx/noticias-opinion-y-eventos/boletin/0/233/2016)

En este marco general, a continuación exponemos las siguientes propuestas:

1.- Reconocimiento de los sistemas normativos electorales indígenas

Este reconocimiento refiere al derecho de los municipios indígenas a que ellos mismos puedan organizar sus elecciones municipales, mediante sus propias tradiciones culturales políticas contemporáneas y que ellos reconozcan como propias. Elecciones que serán realizadas sin la participación de los partidos políticos. Procesos y procedimientos que serán regulados por la ley electoral estatal.

Los sistemas normativos electorales indígenas o también (mal) llamados “usos y costumbres electorales indígenas”, conforman un conjunto de normas, instituciones, reglas; mecanismos de votación específicos; mecanismos colectivos de legitimización y procedimientos que regulan la organización de las elecciones y la integración de los órganos de representación.

El reconocimiento consiste en crear las bases jurídicas y los procedimientos institucionales adecuados que hagan posible que cada municipio indígena pueda construir su propio sistema electoral, que consiste en la delimitación de métodos y procedimientos para lograr acuerdos internos (reconociendo la diversidad regional, étnica, política, religiosa, de edad y de género que contienen); para llegar a consensos sobre quiénes deben de ser sus autoridades municipales.

Mediante la ley, se determinarán los tiempos y los procedimientos adecuados, culturalmente pertinentes, las que previamente serán acordadas y consensadas dentro del municipio, estableciendo una reglamentación para su buen desarrollo; como por ejemplo, los momentos para la campaña; propaganda; registros, procedimiento de elección; emisión del voto (que puede ser a mano alzada; por aclamación o formados en línea frente al candidato); conteo de votos; escrutinio; calificación y validación de la elección; procedimientos de impugnación (ante el Tribunal Electoral del Estado de Chiapas y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación), entre otros, que conduzcan a una elección transparente, controlado por los habitantes de los municipios, con la plena satisfacción de que todas y todos se sientan involucrados, incluidos y representados.

Por ley, el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana-Chiapas (IEPC) organizará, desarrolladorá y vigilará los procesos electorales ordinarios y extraordinarios que se celebren. Para tales propósitos será necesario incorporar este reconocimiento dentro de la Constitución del estado y en el Código de Elecciones y Participación Ciudadana del Estado de Chiapas.

Es importante mencionar que los sistemas normativos electorales indígenas han sido históricamente flexibles y se caracterizan por su capacidad de reelaboración y adecuación a su entorno político. Los sistemas normativos electorales indígenas han estado siempre en constante adecuación, creando nuevos procedimientos que los pueblos reconocen como propios, y que hoy en una nueva situación y con nuevos componentes a tomar en cuenta como la paridad de género, como garantía constitucional a favor de las mujeres de esos pueblos, se esperaría que las asambleas volvieran a readecuarse en la nueva situación que aquí se propone.

Hasta los dos primeros tercios del siglo XX, las autoridades se integraban por designación. Un grupo de principales, o ancianos, decidían quienes deberían ser las próximas autoridades del municipio. La población en lo general no conocía sobre estos procesos. La forma de gobierno indígena dominante eran los “sistemas de cargos” que consistían en un procedimiento de ascenso escalafonario en el que se ascendía al cumplir cargos civiles y religiosos. Únicamente los hombres que llegaban a la cúspide de ese ascenso, eran los elegibles.

En la actualidad el espacio en donde se decide la renovación de la autoridad es en el plebiscito municipal (que se introdujo en los años sesenta del siglo XX, por el PRI y por el Instituto Nacional Indigenista). Pero dada la penetración del pluralismo político en la vida política indígena, desde 1994, el faccionalismo atomizó a la asamblea, de lo que resulta que sean varios los plebiscitos que se realizan de manera paralela en un mismo municipio: uno por cada partido político. Lo que crea conflicto y confrontación ante la exigencia desde las instituciones electorales del estado, de que ésas deben de ser registradas como planillas bajo colores partidarios, alianzas o coaliciones.

Lo que aquí estamos planteando toma distancia de propuestas que versan sobre la creación de un “partido político indígena” para la elección de las autoridades municipales. En nuestra opinión, esta medida profundizará las divisiones y los enconos y conducirá a una mayor polarización política, aumentando el clientelismo, ya que es muy probable que cada partido estatal o nacional, tenga la tentación de crear su propio partido político indígena, para orientar los votos que habrán de emitirse en las elecciones estatales y federales. La creación de partidos políticos indígenas, en el ámbito municipal, NO es una solución autonómica.

Es importante hacer notar que una de las características de los sistemas normativos electorales indígenas es la pluralidad de sus formas de funcionamiento; por lo que se debe prever que no hay un procedimiento electoral único, sino que cada municipio debe tener la libertad de (re)constituirse y poner sus propias reglas, en el ánimo de la búsqueda de consensos y credibilidad en el proceso electoral.

Los sistemas normativos electorales indígenas contienen ya de sí una serie de procedimientos para la elección de las planillas. A continuación enumeramos algunos ejemplos de cómo se desarrolla en la actualidad los sistemas electorales indígenas en algunos municipios que se caracteriza por la atomización de las asambleas plebiscitarias.

Las dinámicas ahora predominantes dan cuenta de la adecuación de los habitantes de esos municipios frente al pluralismo político partidario que arribó a esas regiones a partir de 1994. Dando cuenta, asimismo, de la gran capacidad de innovación y actualización que tienen los sistemas electorales indígenas, para adecuarse frente a la normatividad estatal.

Lo deseable es que con la ausencia de los partidos en la designación de las autoridades municipales indígenas, los habitantes de los municipios puedan superar esa segmentación y trabajen en recuperar a la asamblea única, y que desde allí, desde la búsqueda de consensos y acuerdos, se pueda renovar al gobierno municipal indígena. Citaremos algunos ejemplos en algunos municipios:

1. La elección de las planillas en Pantelho se realiza mediante un plebiscito en un campo abierto, muy grande. En el momento de la asamblea los candidatos van haciendo proselitismo. Para tales propósitos usan megáfonos. Se dan un tiempo de tres horas, aproximadamente, para promover y anunciar sus candidaturas. Después de esta fase, se produce la elección. Los electores se forman en una fila, frente a los candidatos de su preferencia. Los auscultadores, que ya fueron previamente elegidos, proceden al conteo de las personas en la fila. El que obtiene mayor votación es el que encabezará la planilla, es decir, tomará el cargo de aspirante a presidente municipal; el que le sigue será el síndico y así sucesivamente.

Al final una vez que los resultados se aceptan, se integra la planilla. Lo preside el que sacó mayor número de votos; luego el que le sigue en número de votos es el síndico, y así sucesivamente. Todos los que participan tienen una oportunidad de ocupar el cargo. En cuanto que todos estuvieron presentes; todos pusieron las reglas y todos los intereses quedaron incorporados, ya que se garantiza la inclusión de los que obtuvieron menor votación.

En este municipio las mujeres si participan en el proceso electoral y promueven a candidatos, pero ellas no son elegidas. Se esperaría que en las próximas elecciones, dado el principio de paridad constitucional, las mujeres ahora si puedan ser incorporadas en la integración del ayuntamiento.

En Pantelhó, este procedimiento electoral es compartido por todos los partidos políticos para la elección de sus planillas; lo que quiere decir que es una práctica cultural compartida y aceptada por todos.

Aquí el problema reside en que existen muchas asambleas como ésta, según cuántos partidos políticos estén compitiendo. Lo ideal es integrar un único plebiscito que pueda lograr mantener la pluralidad de intereses.

Para elaborar estas nuevas reglas, es necesario que los liderazgos en los municipios construyan estos nuevos acuerdos, con el acompañamiento y la coadyuvancia del IEPC.

1. En Chenalho también se celebran varios plebiscitos de acuerdo al número de partidos políticos contendientes, en el que participan los militantes de los mismos. El procedimiento es la celebración de asambleas, y se elige mediante el procedimiento de mano (o sombrero) alzada. Se elige uno a uno cada cargo. Se comienza por la elección del presidente municipal constitucional; luego sigue el síndico; el tesorero y el primer regidor. En el plebiscito participan las mujeres, más recientemente en el plebiscito del Partido Verde se ha elegido a una mujer (Rosa Pérez) para encabezar la planilla municipal, siendo ratificada en la elección constitucional.

El resto de los regidores y los cargos tradicionales pasan por otro procedimiento, que no es asambleario, sino por designación. Al haber sido designados, juntos integran una planilla que se postula bajo las siglas del partido, para luego ser votados en la elección constitucional.

Este municipio integra a su ayuntamiento con dos cuerpos de autoridades: los constitucionales y los tradicionales, que incluye un gobernador tradicional y un alcalde tradicional.

Igual que como ocurre con el resto de los municipios de la región Altos, el reto de Chenalhó es unificar a los plebiscitos en uno sólo y, esto sólo será posible si NO hay presencia de los partidos políticos en estos procesos.

1. En Zinacantán se parte del principio de una rotación entre seis comunidades de tamaño grande en el municipio, que se coordinan como micro regiones, incorporando a alguna de las 55 localidades (según terminología de la SEDESOL) del municipio. Esta forma de elección es una innovación realizada en las últimas dos décadas y ha sido una forma de resolver crisis internas de representación política e incorporar la diversidad regional dentro del gobierno municipal. Entre esas micro regiones se reparten el derecho de elegir al presidente municipal que encabezará el trienio. Esta rotación es de representación territorial entre: Paste, Navenchauc, Nachig; cabecera, los ejidos y Bochojbo.

Cada partido político integra sus planillas mediante este mismo procedimiento. El día de la elección de la planilla, los militantes partidarios acude a la votación de las comunidades, representantes de partidos con sus adherentes y se forman conforme a la jerarquía de los cargos, en el atrio de la iglesia de San Lorenzo. En estas asambleas no participan mujeres y tampoco han sido electas para algún cargo municipal; no obstante dos mujeres de este municipio han sido diputadas.

La elección en el plebiscito se realiza mediante mano alzada. Se organiza un pódium en donde solo suben las autoridades estatales de los partidos, junto con las autoridades municipales, para presenciar y dar fe a la elección. La participación de estas autoridades dependerá de quién es el partido gobernante, que únicamente avalará a la elección de los miembros de su partido, desconociendo a los de la oposición.

En el plebiscito, el orden de elección comienza por el más pequeño de los cargos que es el de los mayoles; después a los regidores, síndico y juez. La última votación es la de candidato a presidente municipal, que ya pasó por un primer filtro, que es la voluntad de la designación de la micro región a quien le toca encabezar el ayuntamiento. El candidato a presidente será presentado ante la asamblea, quién le da el visto bueno, asumiendo únicamente un rol de ratificación.

Como ocurre con el resto de los otros municipios, los retos que se enfrenta ahora, es lograr acuerdos para integrar una única asamblea para la elección de las autoridades del municipio e incluir la participación de las mujeres dentro del ayuntamiento.

1. En Chamula, el primer criterio de elección de la autoridad es la asignación por barrio (San Juan, San Pedro y San Sebastián), que es rotativo. A cada barrio le corresponde gobernar un trienio al municipio y, todos los electores en la asamblea, votan por elegir al presidente municipal que saldrá de ese barrio, ya que se presentan varias ternas.

Pero el plebiscito municipal autorizado, únicamente ha reconocido a los militantes del Partido Revolucionario Institucional (PRI) excluyendo a las otras fuerzas políticas. Los otros partidos han tenido vedado pegar propaganda y usar los espacios públicos del municipio para realizar su proselitismo, por lo que han realizado sus asambleas plebiscitarias en las orillas del municipio.

En Chamula, en el plebiscito no se excluye a las mujeres, pero no son electas. No obstante es importante hacer notar que gracias a la sentencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TRIFE) a favor de la paridad de las mujeres de julio de 2015, el puesto de síndica y algunas regidoras son cargos ocupados por mujeres. Pero, como ha ocurrido en muchos otros municipios de Chiapas (indígenas y no indígenas), las mujeres electas han sido “autoridades de papel”, ya que no se les ha permitido ocupar su cargo.

Después de la crisis política en Chamula, que produjo el magnicidio del presidente municipal Domingo López y el síndico municipal Narciso Lunes Hernández, se produce una oportunidad para que sea Cristina Lunes Shilon quien ocupe el puesto, quien es la síndica electa. Sin embargo existe la amenaza de su desplazamiento, ya que al mismo tiempo otro síndico hombre ha sido electo “mediante el procedimiento de usos y costumbres”, y es probable que éste sea el que en realidad ejerza el cargo. En esta coyuntura se han realizado otros cambios. En estas mismas fechas, el Comité Directivo Estatal del PRI sustituyó a María Estela Gómez Patishtan, quien ocupaba el cargo de regidora plurinominal por ese partido, colocando en su lugar a un hombre; ocurriendo retrocesos en cuanto al número de mujeres que integran el ayuntamiento.

El conflicto que irrumpió en julio de 2016 en Chamula no es circunstancial, sino acumulativo. En este municipio el plebiscito se ha tornado particularmente violento y cada asamblea concluye con confrontación, heridos y daños materiales graves.

El problema pareciera ser que la asamblea está rebasada por la creciente población participante, sin actualización y cumplimiento a las normas que lo regulan. En medio del caos los grupos de poder imponen sus intereses personales por encima de la colectividad, violentando las reglas de organización del plebiscito. Algunos de estos grupos participan con el propósito de dinamitarlas, para en la negociación posterior imponer sus intereses fácticos.

Los grupos de poder Chamula suelen tener vínculos y aliados con grupos de poder políticos de otros niveles, como el estatal y el federal, por peso específico del número de votos que aporta, lo que resulta clave para decidir una elección. Estos poderes han intervenido el plebiscito y son los que finalmente deciden quiénes son las autoridades del municipio. Como ha ocurrido con el resto de los municipios en el estado, desde 1994, Chamula ha visto deteriorar su autonomía en la decisión respecto a quiénes son sus autoridades.

El desafío hoy es que el plebiscito se realice con controles institucionales, que permitan que efectivamente éste pueda volver a ser el lugar en donde se construyan los consensos alrededor de quiénes deben integrar el gobierno municipal. Esta coyuntura abre la oportunidad a la legalidad, para que efectivamente la diferencia política, religiosa y de género, sea respetada y encuentre su lugar dentro de la integración del ayuntamiento municipal.

Concluyendo, hoy el conflicto en las regiones indígenas de Chiapas tocó fondo, y es necesario que los propios pueblos tomen las soluciones en sus manos; recuperen su dignidad y sus instituciones, conduciendo procesos de libre determinación y reconstitución, realizando un gran esfuerzo por la unidad.

Los candidatos de partidos políticos son, regularmente, personas que hoy están más comprometidos con los intereses externos, con intereses económicos penetrados por las constructoras, siendo el dinero el principal factor que determina una candidatura. Este tipo de elecciones, ha corrompido a las comunidades y sus electores, que esperan dinero o dádivas, haciendo que el factor económico sea determinante para el éxito de una candidatura y no la propuesta y el compromiso con el interés colectivo.

Desafortunadamente la compra-venta de los votos ya hace parte de esta “cultura política” en la mayoría de los municipios indígenas en el Estado, en donde cada elector supone que tiene “el derecho” a recibir dinero y otros beneficios a cambio de sus votos, confundiendo sus derechos de ciudadanía. El uso clientelar contrainsurgente de las políticas públicas se usa como recurso político de la elección.

El gobierno del estado que operó las pasadas elecciones de 2015, tiene señalada responsabilidad en la crisis política que actualmente atraviesa el estado. Estas prácticas fueron denunciadas de forma recurrente, sin que la autoridad electoral en turno, haya intervenido para sancionarlo.

Se esperaría que de proceder a las reformas aquí sugeridas, poco a poco, en aproximaciones sucesivas, los municipios vuelvan a recuperar sus propias instituciones y es deseable que haya voluntad ciudadana para así hacerlo. El plebiscito sin la participación de los partidos políticos podrá colocar controles para la renovación de la autoridad en condiciones más sanas para la sociedad.

En este mismo orden, los municipios indígenas enfrentan el desafío de la aceptación de la pluralidad política y del pluralismo religioso y de la diversidad étnica, de edad y de género. Históricamente el conflicto ha irrumpido ante la negativa a la diversidad; aunque con frecuencia estas fobias suelen ser alimentadas por los cacicazgos e intereses de grupos de poder, que las fomentan y las usan a su favor. El rechazo a la diversidad y al pluralismo, su falta de aceptación y la violación de la ley frente a los derechos de esa población, es lo que ha conducido a la confrontación; a la creación de facciones disidentes, que no encuentran cabida en la integración del ayuntamiento.

Consideramos que este es un momento clave para dar pasos hacia adelante hacia la reconstitución de los pueblos en esos municipios; el escenario es complejo, pero no imposible. Dentro de los municipios indígenas existen numerosos actores que están clamando y dispuestos a realizar estas transiciones que den cabida a los derechos de todos y de todas. Corresponderá a todos los actores, incluyendo la decidida participación del IEPC, coadyuvar a re-construir los caminos de la legalidad en esos municipios.

Los pueblos indígenas han mostrado históricamente una gran capacidad para la reconstitución; por esta capacidad están presentes hoy día, contribuyendo con su creatividad política para hacer posible su permanencia y aspiran a vivir en paz y sin violencia, en el ejercicio de sus derechos a la libre determinación.

2.- Reconocimiento del gobierno indígena

El “modelo de gobernanza” que aquí se propone, requiere de un segundo (de tres) componente: el reconocimiento del gobierno indígena, como parte de la organización política del Estado.

El reconocimiento del sistema electoral indígena es insuficiente sí no, simultáneamente, se reconoce al “gobierno indígena” como la institución de gobierno legítima en esos municipios. Es necesario modificar la Constitución del Estado de Chiapas y la Ley Orgánica Municipal, para su reconocimiento.

La medida requiere sustituir a la figura del “ayuntamiento municipal del municipio libre” por la del “gobierno indígena del municipio indígena” En el municipio libre, la autoridad se integra por un presidente, síndicos y regidores; este diseño municipal va en contra y contraviene los derechos autonómicos reconocidos en el artículo segundo constitucional (2001) mencionado, así como la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Pero además impide que los municipios indígenas puedan integrar un Cabildo incluyente dando cabida a las múltiples diversidades que lo contienen.

La instauración de las instituciones del Estado-nación mexicano como instituciones mono culturales e integracionistas, mutilaron la organización social indígena, incluyendo sus propias formas de gobierno en sus territorios. Hasta ahora se ha ignorado y en ocasiones se acepta de facto (siempre mediando la conflictividad como forma de llamar la atención y exigir reconocimiento a esa diferencia) que los ayuntamientos indígenas se organicen de manera diferenciada. Son muchos los rasgos que lo distinguen, aquí haremos mención de algunos de ellos.

Es distintivo del “gobierno indígena” su integración como un “ayuntamiento ampliado”, es decir, que el número de sus miembros es de un número abultado de cargos, En la noción del gobierno indígena predomina la idea de la representación territorializada, y todas las comunidades aspiran, o suponen, que tienen el derecho a formar parte del gobierno municipal; por lo que cada comunidad, paraje o barrio, quiere tener a uno de sus miembros dentro de la municipalidad, para llevar y traer información: del paraje al ayuntamiento y viceversa; lo que resulta complejo ya que cada municipio de la región Altos tiene en promedio, más de medio centenar de comunidades.

Para dar respuesta a esta legítima aspiración de las unidades territoriales que lo integran, el municipio indígena crea por la vía de facto un “ayuntamiento ampliado” compuesto por un crecido número de servidores. Muchas veces el cargo de policía o jardinero, es un puesto que ocupa alguno de los representantes comunitarios.

El reconocimiento al gobierno indígena, en el diseño de “ayuntamiento ampliado” permitirá un amplio margen para hacer posible los acuerdos de negociación entre los múltiples actores sociales, políticos y territorializados, que acudirán a la mesa de negociación en el “plebiscito electoral municipal unificado” que se instituirá una vez que los partidos políticos se hayan ido. Momento cuando se abra un campo de negociación amplio para el reparto del poder, buscando la inclusión que permita el acuerdo y el equilibrio.

La representación territorializada en el ayuntamiento amplía la participación, vigilancia y rendición de cuentas, favoreciendo el equilibrio político en el municipio, en tanto favorece la toma de decisiones colegiadas. Por ejemplo en el municipio de Chamula, una amplia asamblea de agentes municipales y comités de educación (recientemente creada), han constituido una nueva entidad dentro del ayuntamiento (que representa a las más de 150 comunidades territoriales); éstos son los que toman las decisiones que afectan a todo el municipio, mediante decisiones consensadas que limitan el poder del presidente municipal.

El ayuntamiento ampliado incluye además otros cargos de mayor jerarquía: es la manera cómo se adecuó al municipio libre, logrando incorporar a las autoridades tradicionales, así como aumentar el número de regidores, para incorporar de facto a los representantes de las comunidades más grandes del municipio; así ocurre en la mayoría de los municipios indígenas que han encontrado (siempre en procesos conflictivos) alguna forma de articulación entre los dos ayuntamientos: constitucional y tradicional.

Adicionalmente, el ayuntamiento ampliado favorece la capacidad de gestión de la presidenta o presidente municipal en cuanto que amplía su cuerpo de autoridades para una mejor gestión. Por ejemplo, en Chenalhó el ayuntamiento municipal se ha constituido y funciona de manera ampliada, ya que se integra con cargos tradicionales y cargos constitucionales. Ambos realizan gobierno conjunto (co-gobierno) y realizan la gestión en el mismo edificio municipal, distribuyéndose tareas y responsabilidades. Es frecuente asimismo que los puestos de tesorero y juez se perciben como cargos del ayuntamiento y no como puestos administrativos, por eso son elegidos en plebiscito.

Pero este tipo de gobierno indígena no está reconocido por la Constitución de Chiapas y tampoco por la Ley Orgánica Municipal, y por las dependencias del gobierno federal y del estado con quienes los ayuntamientos se relacionan. Estas formas de gobierno no son comprendidos por la burocracia y con frecuencia hostigan a las autoridades municipales, presionándolas para que “despidan” de la nómina a ese abultado número de funcionarios, aunque a veces los pagos de sus honorarios sean meramente simbólicos.

Algunos otros rasgos del gobierno indígena que entran en conflicto con la institucionalidad estatal porque ésta ni la comprende, ni la reconoce, son las particulares formas de cómo funcionan las instituciones indígenas. Por ejemplo, la duración del cargo. De acuerdo con la Ley Orgánica Municipal que regula al Municipio Libre en el estado, los años de duración del cargo son de tres años, para todos los municipios y cargos. Esta imposición violenta al artículo segundo constitucional en materia de derechos de los pueblos indígenas, que es vigente desde 2001.

La política gubernamental ha sido la de “dejar hacer”, en lugar de legislar para reconocer. Desde 1994, algunos municipios indígenas de Chiapas instituyeron por la vía de facto la duración del cargo de un año. Antes, hasta la mitad del siglo XX, los cargos municipales en los municipios indígenas en Chiapas, tenían una duración de un año (ya que de acuerdo a la ley municipal ésos eran “municipios de tercera categoría”), después de 1994 y en un ejercicio de facto de su autonomía, esta práctica fue recuperada e instituida en Chanal y Amatenango del Valle. En estos municipios la duración del cargo del síndico(a) y regidores(as) son renovados cada año. Únicamente el presidente municipal tiene una duración de tres años.

El Congreso del Estado, conoce y acepta esta situación anómala. Aunque han pasado más de veinte años funcionando de esta manera se carece de legalidad y se recurre a la simulación, lo que ha impedido que estos derechos autonómicos puedan ser materializados, siendo motivo de una fuerte conflictividad interna y con los órganos de fiscalización del estado.

La atomización del conflicto y la dispersión de la inversión pública fue la estrategia de gobierno para administrar el conflicto armado. Esta errática estrategia ha dado como consecuencia la creación de “gobiernos paralelos”, que significa que dentro de un municipio indígena existan varios ayuntamientos constituidos “en espejo” al constitucional. Estos gobiernos paralelos declaran su autonomía de facto, tienen su grupo de seguidores y realizan gestión social. Dado el carácter clientelar y contrainsurgente de la política social en el estado, estos gobiernos paralelos de facto tienen éxito y han proliferado en las regiones indígenas, atomizando la vida comunitaria y creando un contexto social conflictivo.

Es frecuente que en las comunidades que integran los municipios indígenas, coexistan varios agentes municipales constituidos por la vía de facto. En una comunidad coexisten el “agente municipal deL PRD”, con el “agente municipal del PVEM”, con el “agente municipal del PRI”; etcétera. Cada uno de ellos mantiene vigente su propia membresía, y gestiona a su favor beneficios de proyectos y servicios municipales. Pero no lo hace aceptando o dialogando con el gobierno municipal (y el partido en turno), sino en oposición a él. Dependiendo el municipio, en otras ocasiones el faccionalismo se presenta mediante las organizaciones sociales o productivas, o incluso mediante los liderazgos de los cultos religiosos. Estas son manifestaciones de las formas territorializadas del poder, que no han sido reconocidas, por lo que irrumpen de facto.

La propuesta que aquí planteamos, es que al reconocer al “gobierno indígena”, como la institución de gobierno del “municipio indígena”, los municipios indígenas de Chiapas ya no vivirán en situaciones de excepción (siempre en conflicto), sino de legalidad. Los pueblos están pidiendo, reclamando, vivir en la legalidad, pero la sordera y sobre todo la estrategia contrainsurgente de control del conflicto en las regiones indígenas, lo ha impedido. Es el momento de que los poderes ejecutivo y legislativo en el estado, asuman la responsabilidad que tienen en el deterioro de la vida social indígena y procedan con políticas de reconocimiento, a detenerla.

Al proceder a materializar las tres propuestas que aquí se formulan, se estará contribuyendo a una gobernanza con participación activa de los pueblos hacia su reconstitución, en un horizonte de libre determinación.

Es probable que la decisión de reconocer al gobierno indígena, no satisfaga a aquellos actores que perciben a los ayuntamientos municipales como un botín o una gran bolsa de dinero que pueden manejar con impunidad; pero esta decisión si será aceptada y celebrada por todas aquellas comunidades y poblados que han estado históricamente excluidos del poder y que han luchado por el avance de sus derechos autonómicos.

Mediante el reconocimiento del gobierno indígena será posible reconstituir a la institucionalidad indígena, que tiene como propósito “arreglar al pueblo”, como hasta hoy día dicen los abuelos de esos municipios, debe de ser la función de la autoridad.

3.- Reconocimiento del municipio indígena.

Después de más de 500 años los pueblos indígenas de Chiapas continúan viviendo en sus territorios, ahora bajo jurisdicciones municipales. En algunos municipios, como los de la región Altos (14 municipios de un total de 122 en el estado), la población es predominantemente indígena, manteniendo vigente la riqueza de sus culturas particulares y sus idiomas propios.

En el resto del estado, la población indígena vive en municipios pluriétnicos, en condiciones diversas de mayoría-minoría étnica. Los pueblos que habitan esos municipios también están esperando la materialización de sus derechos de libre determinación y autonomía. Los poderes ejecutivo y legislativo del estado, deben también ofrecer respuestas a esta población. Por tal motivo es importante que para que el “modelo de gobernanza” aquí propuesto, pueda tener resultados de largo plazo, es necesario que la Constitución del estado y la Ley Orgánica Municipal, se modifique para reconocer al “Municipio Indígena”, para responder a la diversidad municipal del estado.

Dada la diversidad de la composición étnica en los municipios la legislación debe prever una tipología de por lo menos dos categorías: a) el “municipio indígena” (como los de la región Altos) y b) los “municipios pluriétnicos”.

En los municipios pluriétnicos los pueblos indígenas viven en mayor desventaja, ya que suelen tener una cabecera mestiza y comunidades indígenas. Las relaciones son de dominación, de colonialismo interno, en donde las colectividades indígenas son tratadas como minorías políticas. Son, regularmente ciudadanos de tercera categoría, sin acceso a servicios y con dificultades para hacer escuchar su voz y sus necesidades. En parte el problema estriba en un inadecuado diseño de la institución municipal y de los procedimientos electorales de cómo se integra la autoridad municipal.

Años atrás, desde la década de los ochenta y noventa, las comunidades en estos municipios impulsaron una fuerte lucha por la creación de nuevos municipios. La “remunicipalización” es una propuesta que los propios pueblos indígenas han desarrollado para superar esa relación de dominación, pero en este documento las autoras no lo desarrollamos por la complejidad de consensos que tal cuestión requiere y retrasaría la puesta en práctica. Mientras que lo que aquí se plantea, goza de consenso entre las comunidades y pueblos. No obstante, por nuestra parte apoyamos las justas demandas de remunicipalización como una forma de materializar los derechos de libre determinación de los pueblos indígenas de la entidad.

Fue en estas regiones pluriétnicas y contra este tipo de relaciones coloniales, en donde irrumpen movimientos sociales muy importantes como la ARIC-Unión de Uniones, y la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC), así también la indignación zapatista en 1994.

En los municipios indígenas pluriétnicos de Ocosingo, Las Margaritas y Chilón, entre otros, surge la protesta, pero también la propuesta. Estos municipios se caracterizan por su amplia extensión y su crecido y siempre creciente población y número de ejidos, rancherías y comunidades (localidades), dificultando la gestión municipal. De acuerdo con el Catálogo de Localidades de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Ocosingo tenía en 2010, más de mil localidades; Chilón, 605; y Las Margaritas, 398. La población derramada o dispersión de población, es una problemática a la que la acción colectiva local ha enfrentado con creatividad.

Desde antes de 1994, las organizaciones sociales, que eran en esos años las protagonistas más importantes de la acción social, crearon formas de organización micro regionales, organizadas por cañadas. Esta forma de organización micro regional fue consolidándose como una estrategia de gobierno municipal: por ejemplo en el caso de Las Margaritas, el municipio se organiza en ocho micro regiones, que cuenta cada cual con sus estructuras administrativas en las sedes micro regionales como una estrategia de descentralización.

Si bien esta política de descentralización ha sido culturalmente pertinente al ampliar la participación de los ejidos y comunidades, al favorecer el autogobierno en sus micro regiones, sin embargo, el problema de la representación política ante el ayuntamiento municipal, no ha logrado avances.

Como en el resto del estado en estos municipios las elecciones se realizan mediante la intervención de los partidos políticos, que en el año 2015, fueron 10!!, que realizan costosas campañas, tratando de cubrir todo el municipio. Este modelo electoral no es práctico porque es muy costoso, pero además porque no garantiza la representación territorial, que como ya hemos visto es clave en la política indígena. Lo que resulta de una elección es el reparto de puestos dentro del ayuntamiento entre aquellos que tuvieron dinero para aportar para comprar candidaturas, sin que los regidores, por ejemplo, representen a la población. Esto genera y agudiza problemas en las regiones indígenas.

Para superar esta situación, consideramos conveniente modificar la forma como se elige el ayuntamiento, instituyendo la “elección de regidores por distrito”, hacia la representación territorializada de los regidores. Para ello proponemos que la elección de los cargos municipales, se realice mediante boletas separadas. Es decir, que la elección del presidente y síndico disponga de su propia boleta electoral. En esta elección contenderán los partidos, pero no habrá planilla. Cada micro región/distrito electoral, tendrá sus propias elecciones, Los regidores serán elegidos mediante micro regiones, previa distritación municipal en donde contenderán los partidos. En cada micro región/distrito electoral municipal, los electores tendrán dos boletas: una elige al presidente y al síndico; y otra a su regidor territorializado de su distrito.

Esta forma de organización de las elecciones, que ya ha sido probada con éxito en otros estados del país, como por ejemplo Nayarit. Mediante esta elección la población tendrá así un representante cercano a sus electores; la población lo conocerá porque le otorgó su voto; por lo que tendrá la obligación de la rendición de cuentas. Es probable que este tipo de elección pueda incidir en mejorar la eficacia del ayuntamiento.

Concluyendo, el reconocimiento del “municipio indígena” dentro de la Constitución y la Ley Orgánica Municipal, es el tercer componente de reconocimientos de un “modelo de gobernanza” (los otros dos son: reconocimiento de los sistemas normativos electorales indígenas y el reconocimiento del gobierno indígena) que aquí se propone, que permita caminar poco a poco en aproximaciones sucesivas hacia la libre determinación y la reconstitución de los pueblos.

Estas propuestas requieren ser consultadas y enriquecidas por los pueblos indígenas, con la coadyuvancia de las instituciones de los poderes ejecutivo y legislativo.

A manera de reflexión final

Con el reconocimiento de sus derechos colectivos los pueblos indígenas podrán avanzar y fortalecer sus decisiones autónomas; podrán recuperar la capacidad de diálogo ahora fracturada por la intervención deliberada de las políticas contrainsurgentes; podrán recuperar su capacidad de acuerdo; de consenso, de pactos y de participación de los núcleos primarios en las acciones de gobierno. Hará posible asimismo que las comunidades, barrios y parajes formen parte de las decisiones que importan al colectivo.

Las reformas propuestas ofrecen la oportunidad de la paz en los pueblos; de la recuperación de la dignidad, de la autosuficiencia en la toma de decisiones, mediante sus propios procedimientos y formas culturalmente pertinentes, sin gastos excesivos de campaña que han corrompido a la población, alentando la compra-venta del voto; recuperar la importancia de la reflexión colectiva, de los valores y de reconstruir la importancia de la palabra, abriendo e incluyendo la voz de las mujeres en las asambleas, el plebiscito y en el gobierno indígena.

Las amenazas a esta propuesta son los intereses de los cacicazgos cobijados bajo la impunidad de los partidos, poderes facticos que trataran de impedir estos cambios, de hacer abortar estos esfuerzos y tratarán de mantener el botín de los presupuestos municipales en sus manos. Gobierno y pueblos indígenas requieren construir una nueva relación que supere el amago como forma de relación. Es la oportunidad precisa de recuperar un sistema electoral indígena donde todos y todas se sientan incluidos y representados. La crisis política en los municipios indígenas de Chiapas que hoy se vive, puede ser un momento de oportunidad. Ojala que pueblos indígenas y gobierno así lo entiendan.

De igual forma, en este momento en que se demandan cambios, es necesario que los municipios indígenas discutan y decidan sobre de qué maneras van a incorporar a las mujeres de su propio pueblo, dentro del gobierno indígena. Como hemos visto a lo largo de esta comunicación, en Chiapas el derecho electoral indígena y el gobierno indígena, tienen una gran capacidad para la innovación constante, por lo que apelar a “la tradición” o discursos semejantes, como limitantes a su participación, no se sostiene.

La oposición a las mujeres presidentas que han ocurrido en Oxchuc y Chenalhó, no ha sido resultado de un rechazo al género (únicamente), sino que se produce (también), en una lucha de poder, por las siglas partidarias que las avalan. Al eliminarse la elección por partidos, las mujeres podrán (deberán) tener mejores condiciones para incorporarse como autoridades. No sólo porque así lo ordena la Ley de Paridad que establece la Constitución, sino porque las mujeres están deseosas de hacerlo, porque es un derecho y una aspiración legítima.

En la sociedad la recurrencia de las prácticas se hacen costumbres, hoy es necesario que “la costumbre sea el respeto a los derechos de las mujeres”, tal y como rezaba la consigna de las mujeres organizadas que participaron en la mesa del mismo nombre en los Diálogos de San Andrés Larráinzar, en 1995-1996. Incorporar a las mujeres dentro de la gestión de las comunidades y de la administración municipal, contribuirá a normalizar la presencia femenina en los espacios de gobierno y de poder. Las mujeres de las comunidades, sobre todo las jóvenes, muchas de ellas profesionales (que las hay bastantes, afortunadamente), ya están listas y únicamente están esperando que así sea.