Análisis y propuestas al PEF 2014

Daniela Díaz Echeverria*

En años recientes, el gobierno mexicano ha elaborado ocho programas en salud sexual y reproductiva, y equidad de género: Arranque Parejo en la Vida (salud materna e infantil hasta los dos años); Planificación Familiar y Anticoncepción; Salud Sexual y Reproductiva en Adolescentes; Cáncer de Mama; Cáncer Cérvico Uterino; Igualdad de Género en Salud; Prevención y Atención a la Violencia, y el Programa de VIH/Sida.

Para su implementación real es fundamental una asignación de recursos financieros suficientes para los diferentes componentes de la salud: promoción, prevención y atención.

Simultáneamente, para su fiscalización y evaluación, y como sería en cualquier país democrático, para asegurar mecanismos de participación de la población en general.

No obstante, esto que parece simple y básico, en México es impreciso y complejo.

Existen razones estructurales, como la fragmentación (entre instituciones y servicios estatales de salud), la descentralización (sobre todo entre la Secretaría de Salud federal (Ss) y las entidades federativas), y la desarticulación entre niveles de atención.

Todas profundizadas con la implementación del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), y de su brazo operativo el Seguro Popular (SP).

Mediante el SPSS se conforma una gran bolsa de presupuesto que se distribuye a las entidades federativas, y se vincula a un indicador general: porcentaje de avance en el cumplimiento de incorporación de personas al SP.

El modelo del SPSS se suma a la otra gran bolsa para los gobiernos estatales: el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). Tal diseño derivó en el debilitamiento financiero de los programas en salud sexual y reproductiva.

El aumento del presupuesto en el periodo 2004-2013, con 12.72 por ciento en al Ramo 12 “Salud” y 20.53 por ciento en el SPSS, no se refleja en el desarrollo efectivo de la política pública en salud sexual y reproductiva.

Para de cierta manera revertir la insuficiencia presupuestaria, el ámbito federal creó mecanismos de etiquetación: los programas presupuestarios contenidos en el Anexo 12 “Erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres”, y el convenio específico de subsidios para el Fortalecimiento de Acciones de Salud Pública en las Entidades (AFASPE, firmado anualmente entre la Ss y las secretarías estatales).

En ambos se establecen insumos, poblaciones, indicadores y metas asociadas al presupuesto. Sin embargo, carecen de mecanismos sólidos de rendición de cuentas y fiscalización, más aún de evaluación y participación.

Por ejemplo, a la fecha no hay información pública sobre cómo se ejercieron en 2012, los mil 941.20 millones de pesos (mdp) para el programa Arranque Parejo en la Vida (APV) establecidos en el AFASPE para los 31 estados; ni por qué en ese año el DF no lo firmó y en 2013 le asigna 168.66 mdp.

Asimismo, cuáles fueron los motivos del Estado de México para reducir a la mitad el monto de APV, pasando de 370.43 mdp en 2012 a 189.75 mdp en 2013.

Actualmente, ni la subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud de la Ss, Censida o el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva (CNEGSR), ni otra instancia federal o estatal reporta el ejercicio de los recursos financieros del AFASPE, el desarrollo de sus metas y los indicadores.

Sólo la Auditoría Superior de la Federación rastreó en algunas entidades el comportamiento del AFASPE, concluyendo la ausencia reiterativa de comprobantes de gasto, la imposibilidad de determinar el cumplimiento de metas e indicadores, y la provisión de los insumos señalados.

Censida y el CNEGSR informan estrictamente la gestión financiera del gasto etiquetado en los programas presupuestarios del Anexo 12, mediante los mecanismos del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para tal efecto, que son los Informes Trimestrales y la Cuenta Pública.

Es enorme el peso presupuestario del SPSS; para 2013 representa el 63.87 por ciento del Ramo 12 “Salud”. En contraste, todo lo del Ramo 12 etiquetado en el Anexo 12 es apenas el 1.29 por ciento. Para 2012 fue el mismo comportamiento, el SPSS representó el 67.39 por ciento, lo del Anexo 12 sólo el 1.29 por ciento.

Los recursos financieros del FASSA y del SPSS son la mayor fuente de financiamiento del AFASPE. Un caso claro es el programa APV.

Para 2013, al programa Reducción de Mortalidad Materna se le asignaron 500 mdp, de los cuales 435.29 mdp se distribuyeron entre los 32 estados.

Ahora bien, si a esa cantidad se le suma todo lo demás asignado a APV en AFASPE, da un total de 2 mil 245.36 mdp. Es decir, las fuentes de financiamiento de FASSA y SPPS representan 4.16 veces el gasto de Reducción de Mortalidad Materna. En cinco entidades representa más de 10 veces: Edomex, Guanajuato, Michoacán, Nuevo León y Veracruz.

¿Cómo se verifica que el gasto se ejerció para lo asignado? ¿Qué se ejerció en los tiempos definidos? ¿La federación lo radicó según el calendario del AFASPE? ¿La dirección de finanzas estatal lo distribuyó a las áreas responsables de los programas?

Por tanto es inaplazable la incorporación de obligaciones de fiscalización y rendición de cuentas transparentes y públicas, de los recursos orientados a los programas en salud sexual y reproductiva.

En tal sentido, la Coalición por la Salud de las Mujeres presentó propuestas a la Cámara de Diputados para el decreto del PEF 2014, a fin de fortalecer o incorporar mecanismos de vigilancia y asignación del gasto articulado al cumplimiento de la política pública en salud sexual y reproductiva.

Más cuando dicha política se explicita en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 y en el recientemente publicado Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres.

Se propone en el artículo relativo al presupuesto asignado a la ejecución y operación del SPSS, que el 20 por ciento para acciones de prevención, promoción y detención oportuna se etiqueten bajo el concepto de AFASPE, y sea obligatorio de publicar el ejercicio y resultados de las acciones comprometidas en los documentos del SPSS que las regulan (Anexos de Acuerdos de Coordinación).

Además se deben incorporar regulaciones de rendición de cuentas transparentes, públicas y periódicas para las instancias federales y estatales rectoras y responsables de los programas en la materia.

A la par, propuestas específicas de restablecimiento de programas presupuestarios para salud reproductiva en poblaciones indígenas, que se eliminaron sin explicación alguna.

Se debe asignar presupuesto y elaborar metas e indicadores a rubros estratégicos en programas presupuestarios del Anexo12. Son los casos de VIH en mujeres, salud sexual y reproductiva para las indígenas y las adolescentes, y prevención de violencia e igualdad de género.

Se deben especificar también las responsabilidades del Censida, el CNEGSR, el Consejo Nacional de Población y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

El PEF 2014 se aprueba a más tardar el próximo 14 de noviembre; es una oportunidad para afianzar una ruta real y seria de política pública en salud sexual y reproductiva en México.

*Daniela Díaz Echeverría es responsable del proyecto de Salud Reproductiva y Presupuesto Público en Fundar, Centro de Análisis e Investigación. Correo electrónico: genero@fundar.org.mx.

**Fundar, Centro de Análisis e Investigación, es parte de la Coalición por la Salud de las Mujeres, una red de organizaciones civiles con trabajo en salud y derechos sexuales y reproductivos de las mexicanas.