Anatomía de un fracaso: las negociaciones detrás de la compra de vacunas contra la COVID-19
Ilustración: Leonel Eduardo Pacas Leiva
Guatemala es el segundo país de Centroamérica con la tasa más baja de vacunación durante la pandemia, con apenas el 2.3% de la población adulta inmunizada y el 1.5% de la población total. Detrás de este dato hay negociaciones para compra de vacunas opacas, débiles y tardías.
Por Jody García | Agencia Ocote
“Desde el momento en que nos sentamos en una mesa, todo es confidencial”. La ministra de Salud de Guatemala, Amelia Flores, pronunció esta frase el 29 de junio de 2021, en una citación de la Comisión de Previsión Social del Congreso, cuando fue cuestionada por el diputado Orlando Blanco por la opacidad alrededor de las negociaciones para la adquisición de vacunas contra la COVID-19.
Ese día, en la misma citación en el Congreso, Pedro Brolo, ministro de Relaciones Exteriores, reconocía que, en un viaje a Rusia realizado días antes, había intentado renegociar el contrato de adquisición de 16 millones de dosis de Sputnik V por 1,200 millones de quetzales (160 millones de dólares), sin haber leído ni tenido en sus manos una copia del contrato de compra.
En enero de 2021, Guatemala se propuso vacunar a 10.7 millones de personas adultas (el 64% de la población total) para finales de 2021. Sin embargo, el Ministerio de Salud está lejos de alcanzar esta meta. Desde marzo, cuando inició el proceso de inmunización, hasta el 15 de julio, solo 960,345 personas habían recibido una dosis (apenas el 8.9% de la población mayor de 18 años) y 241,819 el esquema completo (un 2.3%).
El país enfrenta una crisis, porque hasta el 22 de junio solo ha logrado concretar la adquisición de 724,800 dosis a través del mecanismo Covax. Paralelamente, se firmó un único contrato bilateral con el Gobierno de Rusia por 160 millones de dólares para recibir 16 millones de dosis, del que ya se pagó un anticipo del 50%. Sin embargo, a inicios de julio, solo se habían recibido 860 mil dosis (el 5.4% del total).
Las negociaciones de la compra más cara de vacunas en Guatemala son ahora uno de los mayores secretos del Gobierno. Tanto, que funcionarios públicos que estuvieron involucrados en las discusiones aseguran desconocer las interioridades.
Aunque la información de quiénes participaron en las negociaciones es escasa, en medio del escándalo de la compra de vacunas Sputnik V a Rusia, han empezado a surgir algunos detalles.
La ministra de Salud, Amelia Flores, en una citación con la bancada UNE, el 29 de junio de 2021. Fotografía: Congreso de la República. Foto: Otras Miradas, Agencia Ocote
Las primeras reuniones
A finales de 2020, el Ministerio de Salud empezaba a preparar el presupuesto para las futuras adquisiciones e iniciaba las reuniones de trabajo para analizar cuál podría ser la mejor opción para el país.
Después de unas primeras donaciones de Israel y de India, el Gobierno vio dos opciones: la incorporación al mecanismo Covax y la negociación bilateral con los países que estaban produciendo vacunas.
El mecanismo Covax es una alianza coordinada por la Organización Mundial de la Salud (OMS), que busca facilitar a los países un acceso equitativo a los inmunizadores. El mecanismo ofreció a Guatemala dosis de vacunas para el 20% de su población, lo que supuso 6.6 millones de dosis para 3.2 millones de personas. Desde entonces, Guatemala ha recibido 724,800 dosis de AstraZeneca en tres entregas (el 10.9% del monto total) por las que ha pagado 97 millones de quetzales (12 millones de dólares).
La entrega para Guatemala ha sido lenta porque, según el Ministerio de Salud, el país no está entre los grupos priorizados del mecanismo Covax, que toma en cuenta la tasa de mortalidad y la cantidad de contagios en los países.
En una citación de la Bancada Semilla, realizada el 22 de junio, la ministra Amelia Flores dijo que el país recibiría menos dosis de AstraZeneca de parte de Covax porque estaban siendo producidas en India, un país que estaba en crisis de contagios y que tenía que suplir primero las necesidades de su población.
Con las vacunas aseguradas para el 20% de la población mediante el mecanismo de Covax, Guatemala buscó alternativas de negociación bilateral para acceder a más dosis.
La información sobre quiénes fueron las personas e instituciones que integraron las reuniones en donde se decidió con qué laboratorios negociar, es escasa.
El Acuerdo Ministerial 50-2021, que es el que establece el procedimiento para la compra directa con los fabricantes, está dividido en cuatro fases: la contractual, de pago, de recepción de vacunas y de transparencia. En la etapa contractual, señala que es el Ministerio de Salud quien lidera las negociaciones: hace el contacto con el fabricante, establece el monto a cancelar, la forma de pago y de entrega.
El acuerdo detalla además que el contrato final deberá ser enviado por correo para que lo revise el Departamento de Adquisiciones y Mantenimiento, Asesoría Jurídica y Secretaría Ejecutiva del ministerio. La fase de pago está a cargo de la Sección de Compras, la Sección de Contabilidad y la Gerencia Administrativa. Según el acuerdo, en estos procedimientos, la institución debería “observar parámetros de transparencia y de publicidad de las acciones realizadas”. En la fase de recepción de las vacunas están involucrados tres miembros del Centro Nacional de Biológicos y se detallan los trámites en aduanas y de transporte de las vacunas.
Agencia Ocote solicitó al Ministerio de Salud una copia de los expedientes de las negociaciones para la adquisición de dosis, para conocer quiénes estuvieron a cargo de las mismas y cómo fue el procedimiento. El ministerio no entregó la información. Únicamente respondió que todos los documentos de respaldo de las negociaciones que no afecten los acuerdos de confidencialidad se publicarán en Guatecompras (el portal de compras y contrataciones del Estado) 30 días después de que termine el proceso.
Sin embargo, a la fecha, el Ministerio de Salud no ha publicado ningún documento en Guatecompras, bajo el argumento de que ninguna de las transacciones ha terminado.
Julio Valdés, presidente del consejo técnico para la atención a la pandemia por COVID-19 del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), fue parte de las primeras reuniones realizadas a finales del 2020. Accedió a una entrevista aclarando que sus palabras no son declaraciones oficiales de la entidad.
«No había un panorama favorable porque Estados Unidos acaparó (vacunas) para su mercado local. Con China no estamos vinculados políticamente y aunque los países pequeños firmaron con el mecanismo Covax, para Guatemala sólo se garantizaban vacunas para el 20% de la población”, explicó.
De acuerdo con Valdés, en esas primeras reuniones participaron representantes del sector salud y del Ministerio de Relaciones Exteriores, ya que la cancillería es la encargada de hacer los enlaces con otros Gobiernos. Las instituciones del Estado se citaron con las embajadas de Reino Unido, Cuba, Francia y Rusia para discutir las opciones del país para adquirir las vacunas.
«Hasta ahí había un accionar fuerte del Ministerio de Salud con acompañamiento del IGSS, ya que esos acercamientos eran con el sector salud, independiente de que la negociación fuera directa con el ministerio», dijo Valdés. Sin embargo, esas reuniones iniciales no fueron productivas para el Seguro Social, que estuvo relegado en el acceso a la vacuna por diferencias políticas con el Ejecutivo.
«Por el antagonismo que había entre el presidente Alejandro Giammattei y el entonces presidente del Seguro Social, Carlos Contreras, existió mucho bloqueo para el IGSS. Aquí es donde uno empieza a ver que los elementos políticos inciden terriblemente y desdibujan cualquier sana intención de hacer prevalecer el derecho a la salud”, señaló.
A mediados de marzo, el Seguro Social aseguró que no desistiría en obtener vacunas de forma directa. Según recoge el sitio web de la institución, en una citación ante la Comisión de Salud del Congreso, Ana Marilyn Ortíz Ruíz, gerente del IGSS, aseguró que “el IGSS ha buscado incansablemente y de forma proactiva la adquisición directa de la vacuna contra la COVID-19 por medio de comunicaciones con embajadas, entes internacionales y fabricantes, pero no ha sido posible la compra porque actualmente los Gobiernos de cada país son los únicos que pueden negociar y adquirir las vacunas debido a las políticas de comercialización de los fabricantes”.
Pie: Orlando Blanco, diputado de la UNE, en la citación a la ministra de Salud y al ministro de Exteriores. Fotografía: Congreso de la República.
La vacuna rusa
En agosto de 2020, Rusia fue noticia al anunciar la primera vacuna registrada contra la COVID-19 en el mundo: Sputnik V, fabricada por el Centro Nacional de Investigación de Epidemiología y Microbiología Gamaleya. Meses después, en enero de 2021 el país anunció que la vacuna estaría disponible para una población más amplia.
La Organización Mundial de la Salud (OMS), sin embargo, todavía no ha incluido a Sputnik V en la lista de vacunas para uso de emergencia. Los últimos reportes indican que especialistas de la entidad están evaluando los métodos para la fabricación del inmunizador.
“Decidimos irnos por Sputnik. Esa era la única alternativa para el país, estábamos fuera de cualquier otra”, dijo la ministra Amelia Flores en una entrevista de radio el 30 de junio. “No había muchas vacunas. Solo dos donaciones (de Israel e India) y la oferta (de Rusia) era muy buena. Nos dijeron: ‘Ya tenemos la vacuna, podemos proveerles’. En un momento nos angustiamos porque no sabíamos dónde íbamos a poner tantas vacunas”.
El Gobierno ruso delegó al Fondo Ruso de Inversión Directa (FIDR por sus siglas en inglés) la captación de clientes. Según su página web, este centro fue el que financió el testeo para la creación de Sputnik y su producción. Hasta julio de 2021, 67 Gobiernos habían autorizado su uso, entre ellos, Guatemala.
El Ministerio de Salud no hizo públicos los detalles del contrato con Rusia hasta que el medio de comunicación elPeriódico lo publicó a inicios de mayo. El documento fue firmado con la intermediaria Human Vaccine, una compañía de responsabilidad limitada, a quién Guatemala pagó 614.5 millones de quetzales (79.6 millones de dólares) como un anticipo del 50% de 16 millones de dosis.
Según el Ministerio de Salud, antes de hacer las transacciones, el fabricante solicitó acuerdos de confidencialidad, lo que blindó la opacidad de toda la compra. Debido a esto, no se tiene mayor información de quienes fueron parte de las negociaciones. Pero en el Congreso han ido surgiendo detalles.
Orlando Blanco, diputado de la bancada Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) e integrante de la Comisión de Previsión Social del Congreso, ha fiscalizado la adquisición de las vacunas y cuestionado acerca de la misma a las autoridades de los ministerios de Salud y de Relaciones Exteriores.
«Lo que descubrimos cuando indagamos es que la negociación fue encabezada y direccionada desde el Ministerio de Relaciones Exteriores. Quien hizo el contacto con el Gobierno ruso y logró concretar el tema es la Cancillería, que ahora se está haciendo para atrás. La ministra de Salud se fue de bruces», dice Blanco.
Pedro Brolo, ministro de Relaciones Exteriores, viajó a Rusia la tercera semana de junio. Aunque el objetivo del viaje, según él mismo dijo después, en una citación del 29 de junio en la Comisión de Previsión Social del Congreso, era hablar de la posibilidad de renegociar el contrato con el Fondo Ruso de Inversión Directa, el funcionario reconoció que no había leído ni tenido acceso a una copia del mismo.
“¿Entonces a qué fue?”, cuestionó el diputado Orlando Blanco a Brolo, quien insistía en asegurar que él no había estado a cargo de la negociación, sino que la responsable era la ministra Amelia Flores.
Pese a sus declaraciones y a que el mismo Acuerdo Gubernativo 50-2021 establece que es el Ministerio de Salud quien encabeza las negociaciones, el canciller reconoció que ningún representante de la cartera de Salud viajó con él a Rusia. Brolo tampoco hizo público quiénes más viajaron con él.
La ministra de Salud, Amelia Flores, en una citación con la bancada UNE, el 29 de junio de 2021. Fotografía: Congreso de la República. Foto: Otras Miradas, Agencia Ocote
A la opacidad en las negociaciones del Gobierno, se suma la desconfianza de los contratos. Además de Guatemala, Rusia firmó grandes contratos con otros países de la región: Argentina, con 30 millones de dosis; México, con 24 millones; Bolivia, con 5.2 millones y Guayana, Venezuela y Honduras con menos de 1 millón.
Según el diputado Orlando Blanco, Rusia sobrevendió su capacidad real de producción de vacunas, y ahora tiene un compromiso con 67 estados. “Esto va a terminar mal», advierte.
La periodista rusa Liubov Glazunova, de News.ru, colaboró para este reportaje y entrevistó al demógrafo, también ruso, Alexey Raksha, quien realiza una investigación independiente sobre la campaña de vacunación de ese país. Uno de los primeros hallazgos de Raksha es que las capacidades de producción de Rusia no corresponden con sus ambiciones globales.
Según el demógrafo, esta podría ser la razón por la que el Gobierno ruso no hizo mucho para acelerar su propia campaña de vacunación. Las autoridades temían que el aumento de la demanda dentro del país expondría las débiles capacidades de producción y afectaría a las exportaciones.
A la fecha, Raksha estima que sólo 15 millones de los 144 millones de habitantes de Rusia recibieron al menos una dosis de la vacuna Sputnik V. Esto ha dejado más vulnerable a su población, que ahora se enfrenta a una tercera ola de contagios. Por otro lado, el Gobierno ruso atraviesa otra crisis en la producción del segundo componente del inmunizador. “Parece que nuestro Gobierno ha mordido más de lo que podía masticar”, resume Raksha.
El Ministerio de Salud ruso afirma que, desde enero de 2021, Gamaleya ha producido 36.5 millones de dosis de Sputnik V (tanto para surtir a su población como para vender al extranjero). Es una cifra mínima comparada con la cantidad de vacunas ya vendidas en América Latina, que supera los 70 millones.
Guatemala parece resignarse. En la citación del Congreso del pasado 29 de junio, el canciller Pedro Brolo aseguró que existe la posibilidad de renegociar el contrato para que ya no sea por 16 millones de dosis, sino por los 8 millones que ya fueron pagadas. Sin embargo, no hay certeza de que Rusia pueda cumplir.
El 30 de junio, el Fondo Ruso de Inversión Directa desestimó las acusaciones de incumplimiento del contrato y confirmó que ya había enviado a Guatemala otras 400 mil dosis de Sputnik V. Estas llegaron en dos cargamentos, el 3 y el 7 de julio. El 15 de julio llegó un último cargamento con 310 mil dosis (60 mil de ellas corresponden al segundo componente de la vacuna).
Aunque la ministra Flores aseguró que existía la posibilidad de cancelar el contrato y de que Rusia devolviera el dinero, el Fondo negó que esto fuera parte de los acuerdos.
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La opacidad de las negociaciones bilaterales del Gobierno de Guatemala no sólo se ha visto con la compra de la vacuna Sputnik V. El 8 de julio, elPeriódico publicó un documento que reveló que en enero de 2021 el Ministerio de Salud también había negociado con Janssen, el laboratorio que fabrica la vacuna Johnson & Johnson y que incluso firmó un acuerdo de compra anticipada, por el que debía pagar un adelanto de 2.24 millones de dólares.
La vacuna Janssen es la única hasta ahora que únicamente requiere una dosis y el precio de cada una (10 dólares) es menor que el de las Sputnik, (19.95 dólares por los dos componentes de cada vacuna).
Sin embargo, el Gobierno de Guatemala dejó de lado la negociación sin que hasta la fecha se conozca el motivo.
Ilustración: Leonel Eduardo Pacas Leiva
El país que llega tarde a todo
Lucrecia Hernández Mack, diputada de la Bancada Semilla, que también ha fiscalizado el trabajo del Ministerio de Salud en la atención de la pandemia, dijo que al tener los contratos con Covax y Rusia, el Gobierno de Guatemala “se confió” y dejó de hacer negociaciones bilaterales con otros fabricantes.
«Pusieron los huevos en una misma canasta y no les funcionó porque Sputnik V (el Gobierno ruso) empezó a incumplir y con eso nos hemos dado cuenta de que es necesario continuar las negociaciones bilaterales con otros. El problema es que ya van tarde», dijo Hernández Mack a Agencia Ocote.
Uno de los grandes reclamos de las bancadas UNE y Semilla es que el Ministerio de Salud sabía desde octubre de 2020 que, entre los requisitos establecidos a nivel mundial para hacer negociaciones directas con los laboratorios, estaba que el país debía crear un andamiaje para blindar a las compañías fabricantes de las vacunas de futuras denuncias.
Sin embargo, el Ejecutivo no envió hasta el 24 de junio de 2021 una propuesta de ley que exime a las empresas de responsabilidades y obliga al Gobierno de Guatemala a crear un fondo de compensación para personas que aseguren haber sido afectadas después de recibir la vacuna. Esta iniciativa fue aprobada la madrugada del 1 de julio.
La nueva ley también permite que Guatemala reciba donaciones de vacunas fabricadas por Pfizer, Moderna y Johnson & Johnson. Entre el 24 de junio y el 8 de julio, Guatemala recibió otros dos cargamentos con donaciones de vacunas: 150 mil de AstraZeneca, donadas por México, y 1.5 millones de dosis de Moderna, enviadas por el Gobierno de Estados Unidos. Esta será la primera vez que el país tendrá una gran cantidad de inmunizadores y se comprobará si tiene la capacidad para administrarlos.
¿Dónde están las vacunas?
Julio Valdés, del IGSS, quien participó en las primeras reuniones para negociar la adquisición de vacunas, aseguró que Guatemala falló en el proceso por dos motivos. Por la falta de capacidad de las autoridades para negociar y por las deficiencias estructurales del sistema de salud, que lo hacen vulnerable a influencias de todo tipo.
«Históricamente, el sistema de salud ha sido influenciado enormemente, por no decir dirigido, por el mercado, es decir, el sector privado. A veces uno sospecha que la decisión de nombrar a un ministro está influenciada por el sector privado, por una o dos comercializadoras o empresas farmacéuticas. Eso significa marginar totalmente al Ministerio de Salud”, señaló Valdés.
Se le preguntó cómo se puede verificar la influencia del sector privado en la adquisición de las vacunas. «Es difícil porque todavía no hay un manejo en el mercado privado, pero tarde o temprano lo va a haber. Esto nos abre los ojos a pensar: ¿no será que lo que están esperando es la apertura del mercado? Al vacunar a su población, Europa y Estados Unidos, si tienen excedentes de vacunas, van a lanzarlas al mercado privado y con eso se rompe la restricción sana de que solo se negocia a través de Gobiernos. ¿No será esa la expectativa que está en el ambiente?”, augura.
Agencia Ocote solicitó una entrevista con Hermann Girón, actual presidente del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), para consultarle si el sector privado tuvo algún papel en las negociaciones de la compra de vacunas del Gobierno de Guatemala y si contemplan la viabilidad de venderlas a nivel privado, en caso de que se abra esa posibilidad.
El personal de comunicación del CACIF indicó que Girón se encontraba de viaje, y que respondería las inquietudes a su regreso, el 8 de julio. Sin embargo, esto no sucedió.
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“Yo quisiera especular y decir que las vacunas están en distribución mundial y que nuestros países, por ser muy pequeños, pasan a un segundo plano. Esto es crítico, (el Gobierno de Guatemala) ha manejado todo con mucho hermetismo y secretismo y lo que tenemos es especulación», cuestiona Julio Valdés.
Ante la crisis por falta de vacunas, la ministra de Salud, Amelia Flores, dijo el 22 de junio, en una citación de la Bancada Semilla, que Guatemala está en negociaciones bilaterales con nuevos fabricantes, aunque no detalló quiénes eran, bajo el argumento, de nuevo, de que trabajan bajo condiciones de confidencialidad.
Aunque las opciones para el país son limitadas, se sabe que, por ahora, el Gobierno no ha hecho acercamientos con fabricantes de China. «Hay tanta necesidad de vacunas, que las autoridades están dispuestas a firmar lo que sea, pero nos llama la atención esa resistencia a negociar con fabricantes chinos. Ya la OMS aprobó dos vacunas: Sinopharm y Sinovac”, señala la diputada Hernández Mack.
“Yo no sé si es porque Guatemala tiene relaciones diplomáticas con Taiwán y temen que ellos y Estados Unidos se enojen si negociamos con China, pero de alguna manera son de los fabricantes que han logrado producir en gran cantidad”, reclama.
La última semana, mientras Guatemala atravesaba un nuevo pico de contagios y para el 15 de julio reportaba 9,871 personas fallecidas, las negociaciones para la adquisición de vacunas fueron denunciadas cinco veces.
La Contraloría General de Cuentas, la ONG Acción Ciudadana y las bancadas del Congreso Winaq y Unidad Nacional de la Esperanza, presentaron por separado denuncias para que el Ministerio Público investigue las acciones y omisiones del Ministerio de Salud y del Ministerio de Relaciones Exteriores en las compras de inmunizadores. Consultamos en la fiscalía si ya había iniciado alguna investigación después de las denuncias, pero al cierre de esta edición no obtuvimos respuesta.
Este trabajo es parte del especial periodístico Las vacunas llegan tarde y mal a Centroamérica y sur de México realizado por medios que son parte de la alianza Otras Miradas.
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